衢州市

这样的备案与审批无异。

进入专题： 城管执法 行政体制改革 法治保障 。关于城管职能的范围，从中央层面的文件规定看，主要是两个文件，一个是1997年国务院批准北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函（国法函[1997]12号）中确定的7个方面，分别是：（1）执行市容环境卫生管理法规、规章规定的行政处罚

笔者认为，新一轮地方组织法、代表法修改，也有必要从立法角度对乡镇人大进行制度性完善，破解乡镇人大没有常设机关的制度性缺憾。（五）受理本级人民代表大会代表的来信来访，反映代表和人民群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。【关键字】乡镇人大制度。或（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。【作者简介】 滕修福，系安徽省芜湖市三山区人大常委会内司工委主任。

如1990年12月22日安徽省第七届人大常委会第二十次会议，专门制定通过了《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》，共七章四十二条。二、乡镇人大工作所凸显的制度性缺憾 乡镇人大工作所凸显的制度性缺憾，主要是在乡镇人代会闭会期间没有常设机关，并由此带来一系列实际困难和问题。[18]显然，宪法解释权也并不属于宪法和法律没有明确划分其归属的情形——宪法第六十七条第一项已然明确，全国人大常委会享有解释宪法的职权。

为此，判断规范性文件是否违宪的需求亦应作为宪法解释的事由，因而此处可以参照《立法法》第九十条关于启动法律法规审查程序事由中……认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的的规定。委员长会议作出解释或不解释宪法的决定，均由法律委员会书面告知请求人。为健全宪法解释程序机制，使宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐，为依宪治国和依宪执政提供坚实的表达载体和实现机制，有必要尽快制定《宪法解释程序法》，将宪法解释的相关程序制度化和法律化，推动宪法解释活动的经常化和法治化，从而切实提升我国宪法实施的质量。此外，还有四个关涉宪法解释效力和适用的问题应当加以明确：其一，全国人大常委会解释宪法不是通过宪法判决的方式，而是通过决定式的解释作出的，因而不论宪法解释程序是否因个案而启动，最终作出的宪法解释都具有普遍效力，而非个别效力。

[4] 吴家麟：《论设立宪法监督机构的必要性和可行性》，《法学评论》1991年第3期。在全面推进依法治国的开局之时，制定《宪法解释程序法》不仅能切实回应健全宪法解释程序机制的迫切需求，也能促成发挥宪法解释实施宪法的重要作用。

[7] 韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。而宪法解释的程序则指涉宪法解释活动的步骤、程式和时限等问题，是时间和空间规则的集合，与宪法解释的规则不能混同。宪法解释的原则既是设定宪法解释程序的思想指引，更是宪法解释工作所应遵循的根本信念。[23] 韩大元：《试论宪法解释的效力》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第83页。

例如，《立法法》规定，法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力，此处的法律解释显然不包括宪法解释。其三，依据宪法，全国人大还有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，基于立宪原意，此处的决定当然包括全国人大常委会作出的宪法解释。[16] 莫纪宏：《宪政新论》，中国方正出版社1997年版，第107-121页。《宪法解释程序法》的制定意图是为宪法解释设定具有现实可操作性的法律规范，推动宪法全面实施，因此必然包括宪法解释活动全过程的基本程序性规范，为宪法解释权的运行提供清晰连贯的指引。

其三，宪法解释案的起草。若认为确有必要解释宪法的，应当提出书面意见，提交全国人大常委会委员长会议讨论决定。

[17] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第311页。例如，十届全国人大常委会第十二次委员长会议通过的《全国人大常委会法律解释工作程序》虽然是依据宪法和立法法相关规定制定的程序规范，但其在法理上仅具备内部效力，不具备法律效力。

世界上大部分国家的宪法解释程序规范也都没有包含宪法解释规则的内容，因此，我们认为，《宪法解释程序法》不宜对宪法解释的规则（方法）作出明确规定。宪法解释活动关涉国家根本大法，作出的宪法解释亦具有对外的法律效力，直接影响到国家权力的运行、公民权利与自由的实现，是一种特殊而重要的国家权力行为，整个行权过程都应当受到充分的保障和严密的规控。解释程序 宪法是一国各政治力量通过理性博弈与妥协，经由缜密程序外化而成的国家共识，是调整国家和公民关系并以人权保障为终极价值追求的国家根本法。宪法解释的规则实质上是宪法解释的方法，亦即解释宪法时所应考量和遵照的技术因素,如宪法的文义、结构、历史和目的等等，在宪法解释过程中也发挥着举足轻重的作用，但究其性质，实属法律思维的层面。如果能够减轻行为人的责任或增加公民等的权利，就可以溯及既往。（7）1990年4月4日全国人大通过的《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定》。

《宪法解释程序法》与现行相关法律紧密关联，有的拓展了现行规定的范畴，有的相对于现行规定属于特别规定。[4]1982年宪法即现行宪法调整了全国人大与其常委会的关系，相应地充实和强化了常委会的职权，使全国人大及其常委会都享有监督宪法实施的职权，而全国人大常委会作为全国人大的常设机关还享有解释宪法的职权。

所以有学者认为，全国人大常委会行使宪法解释权不应当采取与立法组织、程序、保障等完全相同的方式。总体而言，请求提出的条件至少应当包括两个方面：一是请求主体认为法律法规等规范性文件同宪法相抵触。

3.《宪法解释程序法》应当是以程序性规定为主，兼有必要实体性规定的基本法律。宪法赋予全国人大常委会解释宪法的职权，因此有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。

相应地，不同的请求主体、不同条件下的请求效果也应当予以区分，参照《立法法》的规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会和省、自治区直辖市的人大常委会提出的请求应当是要求性质，全国人大常委会应当受理。经常委会审议后，由法律委员会根据常委会组成人员提出的审议意见，并再次征询宪法解释咨询委员会的意见，对宪法解释案进行修改，提出宪法解释案表决稿。5.宪法解释请求的处理。综上，关于宪法解释的主体，《宪法解释程序法》规定全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法的职权为宜。

其三，前述《全国人大常委会法律解释工作程序》在制定时，常委会有关机构便已申明因解释宪法程序不同于解释法律，该工作程序不适用解释宪法[12]，这说明全国人大常委会对制定宪法解释活动的特别程序规则也是抱有心理预期的。由此，全国人大常委会的意见与全国人大的意见相冲突的可能性极小，即便发生悖逆，全国人大也可以改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。

[22] 参见韩大元：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第117-119页。宪法解释作为对宪法规范具体含义的阐释，应当具备法律效力，亦即解释的内容在时间、空间上和对人发生拘束力，这一点并无争议。

（4）1982年12月4日全国人大通过的《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》。列入常委会会议议程的宪法解释案，一般应当经过常委会会议三次审议后，再交付表决。

其四，宪法解释案的审议。[5] 《中华人民共和国宪法》第六十二条规定：全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施……第六十七条规定：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施……。一、《宪法解释程序法》的功能意义 法律是治国之重器，良法是善治之前提。法定国家机关依照法定程序将宪法规范予以落实是宪法实施不可或缺的环节，不但包括国家立法机关依法将宪法的原则性规定具体化，构筑健全良善法律体系的立法活动，更重要的是有权机关依照法定程序经常性地阐明宪法规范的含义，促成宪法规范落实的宪法解释活动，这是推进宪法实施的重要保证，甚至可以说，在宪法解释之外再没有别的宪法[1]。

然而，一方面《立法法》并未接续合宪性审查条款对宪法解释的程序、原则和效力等问题作出明确的规定，另一方面，上述两个条款和与其相配套的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的实践情况也并不乐观——国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会基本没有提出过审查要求。宪法是人民意志的集中体现，是国家权力的准生证和公民权利的保障书，也是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的根本活动准则，而宪法解释也与他们的权力或权利紧密相关。

《第九届全国人民代表大会第二次会议主席团关于中华人民共和国宪法修正案（草案）审议情况的说明》中，针对有些代表提出的修改意见和建议也回应到，有的内容在宪法中已经体现，或者可以通过宪法解释予以解决……可以不作修改。参见胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第369-364页。

[3] 田家英：《在宪法草案座谈会上的解答报告摘要》（1954年6月8日），转引自韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第100-101页。从宪法解释程序的启动到宪法解释的公布，宪法解释主体的整个行为过程都必须遵循《宪法解释程序法》规定的程序实施，自觉接受法律规制而不得恣意妄为，凡未经法定程序作出的宪法解释均应不发生法律效力。